GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC 022.807/2023-3.
Natureza: Relatório de Auditoria.
Órgão/Entidade: Ministério da Fazenda.
Interessados: Assessoria Especial de Controle Interno do Ministério da Fazenda; Banco Central do Brasil (00.038.166/0001-05); Secretaria do Tesouro Nacional (00.394.460/0409-50).
Representação legal: não há.

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA FINANCEIRA INTEGRADA COM CONFORMIDADE SOBRE AS DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS CONSOLIDADAS DA UNIÃO. EXERCÍCIO DE 2023. RECOMENDAÇÃO.

RELATÓRIO
Trata-se de auditoria financeira integrada com conformidade sobre as Demonstrações Contábeis Consolidadas da União, relativas ao exercício de 2023, abrangendo os resultados dos trabalhos de auditoria em contas e componentes significativos do Balanço Geral da União (BGU).
2.	O trabalho foi autorizado, nos termos do Acórdão 20/2023-TCU-Plenário (TC 030.530/2022-9), que aprovou as diretrizes para elaboração do relatório e parecer prévio sobre as Contas de 2023 do Presidente da República, conforme previsto no art. 71, inciso I, da Constituição Federal.
3.	Transcrevo a seguir, com ajustes pertinentes, o relatório de auditoria produzido pela equipe da Unidade de Auditoria Especializada em Certificação de Contas (AudFinanceira), cujas análises e conclusões contaram com a concordância das instâncias superiores daquela unidade técnica (peças 47-49).
1.	APRESENTAÇÃO
1.	A Constituição Federal de 1988 (CF/88) atribuiu ao Tribunal de Contas da União (TCU) a competência para apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento (art. 71, I). Disposição no mesmo sentido consta do art. 36 da Lei Orgânica do Tribunal (Lei 8.443/1992).
2.	Em razão dessas atribuições constitucionais e legais, o TCU, com apoio da Controladoria‑Geral da União (CGU), conforme previsto no art. 74, IV, da CF/88, realizou auditoria financeira integrada com conformidade nas informações patrimoniais, financeiras e orçamentárias apresentadas nas demonstrações contábeis dos componentes significativos e nas Demonstrações Contábeis Consolidadas da União (DCON), comumente conhecidas como Balanço Geral da União (BGU), relativas ao exercício de 2023, com vistas a subsidiar a emissão do parecer prévio.
3.	A integração das competências constitucional e legal de certificação das contas anuais de órgãos e entidades dos Poderes da União (CF/88, art. 71, inc. II), integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS), com as contas de governo (CF/88, art. 71, inc. I), foi estabelecida pelo novo modelo de contas inaugurado pela Instrução Normativa - TCU 84/2020, e regulamentado pela Decisão Normativa - TCU 198/2022, visando garantir um alto nível de segurança na emissão de opinião de auditoria sobre a credibilidade das Demonstrações Contábeis Consolidadas da União.
4.	Conforme previsto no art. 14 da DN - TCU 198/2022, a auditoria nas contas consolidadas de governo, que integram a prestação de contas do Presidente da República, é considerada auditoria de grupo, conduzida de acordo com a NBC TASP 600, e deve ocorrer de forma coordenada com as auditorias nas contas das Unidades Prestadoras de Contas (UPC) significativas do BGU.
5.	Assim, o presente relatório apresenta os resultados e as conclusões da auditoria das Demonstrações Consolidadas da União, realizada conforme a metodologia prevista na seção 3.8 – Auditoria de grupos e demonstrações financeiras consolidadas de governo, do Manual de Auditoria Financeira do TCU, que se fundamenta na norma internacional de auditoria ISA/NBC TASP 600 – Auditoria de Demonstrações Contábeis de Grupos, equivalente à ISSAI 2600, bem como consolida os resultados das auditorias realizadas nos componentes financeiramente mais significativos do BGU, que compreendem nove ministérios e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), abrangendo o Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS). Em conjunto, esses componentes representam cerca de 92% da despesa orçamentária e 78% dos ativos da União.
6.	Os resultados deste trabalho compõem o Capítulo 5 do Relatório sobre as Contas do Presidente da República, intitulado Auditoria do Balanço Geral da União, e o conteúdo da Seção 3 - Achados de auditoria forma a base para as conclusões nas quais se baseia a proposta de opinião sobre o BGU, que subsidia a elaboração do parecer prévio sobre as referidas contas.
7.	Além desta seção, o relatório está estruturado como a seguir: a Seção 2 contextualiza o trabalho e apresenta os elementos que ajudam na compreensão do relatório; a Seção 3 apresenta os achados de auditoria e, para cada achado, as conclusões e as propostas de encaminhamento, indicando, logo abaixo do título do achado, caso ele seja proveniente de relatórios em componentes, o número do processo (TC) e o número do item em que é tratado no relatório originário; a Seção 4 trata do monitoramento de determinações e recomendações feitas em auditorias anteriores das demonstrações consolidadas, mas não das auditorias individuais, cujo monitoramento é realizado nos respectivos relatórios; a Seção 5 traz as conclusões da auditoria; a Seção 6 sintetiza as propostas de encaminhamento da equipe de auditoria em relação às demonstrações consolidadas; nos apêndices estão os comentários de gestores e as análises da equipe de auditoria a respeito desses comentários; tabelas de apoio, resultados de auditorias não utilizados no BGU e a proposta de opinião de auditoria. As listas de siglas e tabelas presentes no texto encontram-se após os apêndices.
2.	INTRODUÇÃO
8.	Este relatório apresenta os resultados da auditoria sobre as Demonstrações Contábeis Consolidadas da União, relativas ao exercício de 2023, consolidando os resultados dos trabalhos de auditoria em contas e componentes significativos do Balanço Geral da União (BGU), denominação comumente mais utilizada para se referir às demonstrações consolidadas do governo federal.
9.	A auditoria foi autorizada pelo Acórdão 20/2023-TCU-Plenário (relator Min. Marcos Bemquerer Costa, em substituição ao Ministro Vital do Rêgo), que aprovou as diretrizes para as ações de controle que subsidiarão a elaboração do relatório e do parecer prévio sobre as contas do Presidente da República do exercício de 2023.
10.	De acordo com a Instrução Normativa-TCU 84/2020, os trabalhos de auditoria financeira integrada com conformidade em contas e componentes significativos do BGU deverão ser planejados de modo a subsidiar a emissão do parecer prévio do TCU sobre as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, nos termos do inciso I do art. 71 da Constituição Federal de 1988 (CF/88).
11.	As referidas demonstrações contábeis integram a Prestação de Contas do Presidente da República (PCPR), e consolidam as informações orçamentárias, financeiras e patrimoniais dos órgãos e entidades dos Poderes da União, integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS).
12.	O trabalho sobre as demonstrações contábeis consolidadas consiste no envolvimento da equipe responsável pelo trabalho de grupo (ERTG) no planejamento das auditorias nas demonstrações contábeis de componentes significativos do BGU, na execução de procedimentos de auditoria sobre o processo de consolidação, na análise da suficiência e adequação das evidências de auditoria obtidas, inclusive nas auditorias dos componentes significativos do BGU, na consolidação dos resultados das auditorias realizadas nesses componentes e na formulação da proposta de opinião sobre as Demonstrações Contábeis Consolidadas da União (BGU).
13.	Os resultados deste trabalho compõem o Capítulo 5 do Relatório sobre as contas do Presidente da República, intitulado Auditoria do Balanço Geral da União, e o conteúdo da Seção 3 -Achados de auditoria deste relatório forma a base para as conclusões nas quais se baseia a proposta de opinião sobre o BGU, que subsidia a elaboração do parecer prévio sobre as contas do Presidente da República.
14.	Destaca-se que, conforme previsto no artigo 18, § 1°, da DN-TCU 198/2022, não foram incorporadas à Seção 3 - Achados de auditoria, deste relatório, as distorções apresentadas pelos auditores de contas e componentes consideradas claramente triviais, ou seja, inferiores ao limite para acumulação de distorções (LAD), conforme indicado na Tabela 3 – Níveis de Materialidade, ou cuja evidência de auditoria não foi considerada suficiente e apropriada em relação ao nível de segurança exigido para a proposta de certificação do BGU.
3.	Visão geral do objeto
15.	O BGU é resultado da consolidação das demonstrações contábeis de todos os órgãos e entidades dos Poderes da União, que integram os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS), caracterizando, portanto, as demonstrações contábeis de um grupo econômico. A finalidade dessas demonstrações consolidadas é apresentar à sociedade a situação e os resultados orçamentário, financeiro e patrimonial da União no exercício, por meio do Balanço Patrimonial (BP), da Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP), do Balanço Orçamentário (BO), do Balanço Financeiro (BF), da Demonstração de Fluxos de Caixa (DFC) e da Demonstração das Mutações do Patrimônio Líquido (DMPL). Essas demonstrações são acompanhadas das respectivas Notas Explicativas, que contêm informação adicional em relação àquela nelas apresentadas.
Objeto e objetivos do trabalho
16.	O objeto da auditoria é a posição patrimonial, financeira, a execução orçamentária e outros elementos que são avaliados, mensurados, reconhecidos e apresentados nas Demonstrações Contábeis Consolidadas da União de 31 de dezembro de 2023.
17.	O objetivo final deste trabalho é obter segurança razoável para concluir e emitir proposta de opinião sobre se as referidas demonstrações apresentam adequadamente, em todos os aspectos relevantes, a posição patrimonial e financeira em 31 de dezembro de 2023 e a execução orçamentária da União do exercício findo nessa data, de acordo com as práticas contábeis adotadas no Brasil aplicadas ao setor público, com vistas a subsidiar a emissão do parecer prévio sobre as Contas do Presidente da República, relativas ao exercício de 2023.
18.	Para alcançar esse objetivo, a Seção 3.8 do Manual de Auditoria Financeira do TCU estabelece que os trabalhos devem ser planejados para obter evidência de auditoria apropriada e suficiente acerca das informações financeiras relevantes das demonstrações consolidadas (BGU) e do respectivo processo de consolidação para possibilitar a obtenção de conclusões razoáveis, que fundamentam a proposta de opinião de auditoria.
Componentes significativos do BGU
19.	De acordo com o item 401, alínea “f”, do Manual de Auditoria Financeira do TCU, componente é uma entidade ou atividade de negócios cuja informação financeira, preparada pela administração do componente ou do grupo, é incluída nas demonstrações financeiras do grupo.
20.	Por seu turno, a DN-TCU 198/2022, art. 14, dispõe que auditoria nas contas consolidadas de governo, que integram a prestação de contas do Presidente da República, é considerada auditoria de grupo, conduzida de acordo com a NBC TASP 600 (ISSAI 2600), e deve ocorrer de forma coordenada com as auditorias nas contas de UPC significativas, cujos critérios para identificação da significância estão dispostos no art. 12, da mesma norma.
21.	Assim, para identificação dos componentes significativos do BGU foram aplicadas as regras previstas no artigo 12, incisos I, II e § 3º, da DN-TCU 198/2022, que consideram a representatividade do orçamento e dos ativos de cada ministério para o BGU.
22.	Segundo tais regras, serão consideradas UPC significativas:
I - os Ministérios, enquanto órgãos supervisores, cujas despesas orçamentárias representem individualmente mais de 2% das despesas do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) que, quando somadas, alcancem pelo menos 90% do total das despesas do OFSS, selecionados em ordem decrescente;
II – o Fundo do Regime Geral de Previdência Social;
III - as empresas estatais, dependentes ou independentes, cujas participações societárias somadas alcancem 90% das participações permanentes da União, selecionadas em ordem decrescente de participação; e
IV - o Banco Central do Brasil, em razão de suas relações financeiras com a União, reguladas pela Lei nº 13.820, de 2 de maio de 2019.
23.	São ainda consideradas UPC significativas, os Ministérios que forem selecionados pelo critério das despesas orçamentários, mas que possuam ativos superiores a 2% do total da União, os quais devem ter suas contas certificadas e julgadas a cada dois anos, em sistema de rodízio, pela Controladoria Geral da União (§ 3º do art. 12 da DN-TCU 198/2022).
24.	A Tabela 1 abaixo mostra a representatividade dos componentes significativos do BGU e indica a Instituição Certificadora de cada componente (TCU ou CGU).
Tabela 1 – Componentes significativos do BGU 2023
Valores em: R$ bilhões
Componente	Instituição Certificadora	Dotação Orçamentária (Jan./2023)	% Dotação sobre o OGU	Ativo Total (Jan./2023)	% Ativo Total sobre o BGU	
Ministério da Fazenda	TCU	3.071,87	59,10%	3.857,78	53,32%	
Ministério da Previdência Social	TCU	12,66	0,24%	9,79	0,14%	
Ministério do Desenvolvimento, Assistência Social, Família e Combate à Fome	CGU	277,02	5,33%	83,85	1,16%	
Ministério da Educação	CGU	184,17	3,54%	191,23	2,64%	
Ministério da Saúde	CGU	183,79	3,54%	53,56	0,74%	
Ministério da Defesa	TCU	122,85	2,36%	404,65	5,59%	
Ministério da Integração e Desenvolvimento Regional	CGU	54,01	1,04%	267,10	3,69%	
Ministério dos Povos Indígenas	CGU	0,65	0,01%	258,39	3,57%	
Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos	CGU	0,22	0,004%	237,85	3,29%	
INSS, abrangendo o FRGPS	TCU	866,97	16,68%	304,22	4,20%	
Total	-	4.774,22	91,85%	5.668,42	78,34%	
Fonte: Anexo I da Portaria-TCU 75/2023 e Tesouro Gerencial
4.	Escopo da auditoria
25.	As principais áreas e temas significativos das Demonstrações Contábeis Consolidadas da União que compuseram o escopo do trabalho para o exercício de 2023 constam na Tabela 2:
Tabela 2 – Escopo do trabalho
Ativo		Passivo Exigível e Patrimônio Líquido	
Caixa e Equivalente de Caixa e Créditos Tributários a Receber		Provisões, incluindo os Passivos Atuariais (RPPS e Militares)	
Haveres Financeiros		Dívida Pública Federal	
Investimentos, Bens Móveis e Imóveis		Demais Reservas	
Variações Patrimoniais Aumentativas (VPA)		Variações Patrimoniais Diminutivas (VPD)	
Impostos e Contribuições		Políticas Públicas de Transferências de Renda / Outros Benefícios Previdenciários e Assistenciais	
Variações Monetárias e Cambiais		Juros e Encargos de Empréstimos e Financiamentos Obtidos	
Reversão de Provisões e Ajustes para Perdas		Variações Monetárias e Cambiais	
Ganhos com Incorporação de Ativos / Desincorporação de Passivos		Reavaliação, Redução a Valor Recuperável e Ajustes para Perdas	
Fonte: Estratégia Global de Auditoria, peça 41, do TC 022.807/2023-3

5.	Metodologia e limitações inerentes à auditoria
26.	A auditoria foi conduzida de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (NAT), aprovadas pela Portaria-TCU 280/2010, que são consistentes com os Princípios Fundamentais de Auditoria do Setor Público (ISSAI 100), com os Princípios de Auditoria Financeira (ISSAI 200) e os Princípios de Auditoria de Conformidade (ISSAI 400) das Normas Internacionais emitidas pela Organização Internacional das Instituições Superiores de Controle (Intosai), bem como com as Normas Brasileiras de Contabilidade Técnica de Auditoria (NBC TASP), emitidas pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC), aplicáveis no contexto do trabalho. Contudo, ocorreram algumas limitações significativas à realização dos exames. As condições específicas que limitaram os exames estão descritas na subseção 3.3 deste relatório.
27.	No que diz respeito à auditoria das demonstrações consolidadas, o trabalho foi realizado conforme metodologia prevista na seção 3.8 – Auditoria de grupos e demonstrações financeiras consolidadas de governo, do Manual de Auditoria Financeira do TCU, que se fundamenta na norma brasileira e internacional de auditoria ISA/NBC TASP 600, equivalente à ISSAI 2600.
28.	Tais normas requerem o cumprimento de exigências éticas, o exercício de julgamento e ceticismo profissionais, a aplicação do conceito de materialidade e a identificação e avaliação de riscos de distorção relevante nas demonstrações auditadas ou de desvio de conformidade relevante nas transações subjacentes, independentemente se causados por erro ou fraude, bem como o planejamento e a execução de procedimentos de auditoria que respondam a esses riscos, a fim de se obter segurança razoável, mediante evidência de auditoria suficiente e apropriada, para suportar as conclusões em que se fundamenta a opinião de auditoria. Conforme requerido por essas normas de auditoria (NAT, 52; ISA/NBC TASP 220, 14; ISSAI 2220, 14), a equipe de trabalho possui coletivamente a competência e as habilidades necessárias.
Participação de outros auditores nos trabalhos
29.	Conforme previsto no art. 19, da IN-TCU 84/2020, c/c o item 403 do Manual de Auditoria Financeira do TCU, destacamos os trabalhos realizados pela Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da União (SFC/CGU) na auditoria e certificação dos componentes indicados na Tabela 1, bem como da Auditoria Interna do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) na assistência direta para execução de procedimentos de auditoria sobre amostras de benefícios do Fundo do Regime Geral da Previdência Social, sem prejuízo da nossa responsabilidade integral pela opinião sobre as demonstrações contábeis consolidadas (BGU), conforme exigido pelas normas de auditoria.
Materialidade para as demonstrações contábeis dos componentes
30.	A materialidade para os trabalhos de auditoria em componentes do BGU foi de até 2% sobre o referencial que melhor reflita o nível de atividade financeira do componente, conforme exige o inciso I do artigo 22 da DN - TCU 198/2022.
31.	Coube à equipe responsável pela auditoria de cada componente determinar os níveis de materialidade no âmbito do seu trabalho, necessariamente inferiores àqueles determinados para a auditoria do BGU.
Materialidade para as demonstrações contábeis consolidadas (BGU)
32.	Para determinação da materialidade adotada no trabalho, considerou-se que a despesa orçamentária é o referencial que melhor reflete a atividade financeira da União, uma vez que todos os programas e ações governamentais dependem basicamente do orçamento para o seu financiamento, representando o parâmetro de interesse para a maior parcela dos usuários e tomadores de decisão.
33.	A dotação orçamentária atualizada, por ser a melhor estimativa para as despesas do exercício, foi utilizada como referencial para a determinação da materialidade para o planejamento dos trabalhos. Ao término da fase de testes e antes de avaliar o efeito das distorções não corrigidas, a materialidade determinada no planejamento foi revisada tendo por base as despesas empenhadas no exercício de 2023.
34.	Conforme exigido pela Decisão Normativa - TCU 198/2022, art. 22, parágrafo único, a tabela a seguir apresenta os referenciais, percentuais e valores de materialidade adotados na auditoria das Demonstrações Contábeis Consolidadas da União (BGU):
Tabela 3 – Níveis de Materialidade (em R$)
DESCRIÇÃO	REFERENCIAL	Materialidade no Planejamento (30/06/2023)

DOTAÇÃO ATUALIZADA	Materialidade Revisada
(31/12/2023)

DESPESAS EMPENHADAS	
VR – Valor de Referência 	Despesa Orçamentária	5.220.191.121.828,07	4.593.770.423.086,37	
MP – Materialidade no planejamento	1,35% do VR	66.827.340.607,90	62.202.653.962,79	
ME – Materialidade para execução	50% da MG	33.413.670.303,95	31.101.326.981,40	
LAD – Limite para acumulação de distorções	2,8% da MG	2.004.820.218,47	1.741.674.310,96	
Fonte: Estratégia Global de Auditoria, peça 41, do TC 022.807/2023-3
35.	A MP é o parâmetro quantitativo utilizado para avaliação da relevância das distorções não corrigidas, individualmente ou em conjunto, em relação às demonstrações contábeis como um todo. É o limite de distorções nas demonstrações contábeis que, se ultrapassado, levará à modificação (ressalva, adversa ou abstenção) da opinião de auditoria.
36.	A ME foi utilizada para selecionar os saldos contábeis e as classes de transações significativas que compuseram o escopo do trabalho.
37.	O LAD representa o critério por magnitude para determinar se as distorções de valor, no nível de cada saldo, são claramente triviais e, assim, não acumuláveis durante a auditoria, salvo se não consideradas claramente triviais quando julgadas com base em critério de natureza ou circunstâncias.
38.	Além desses limiares, foi determinado um limite de distorção tolerável (DT), conforme a regra LAD ≤ DT ≤ ME, para fins de determinação da extensão dos testes substantivos em planos amostrais e como parâmetro quantitativo para avaliação da relevância das distorções, individualmente ou em conjunto, em relação a classes específicas de transações, saldos contábeis ou divulgações.
Incorporação das distorções identificadas em componentes neste relatório
39.	Cabe destacar que a opinião de auditoria emitida para cada ministério e para o BGU são formadas a partir de níveis de materialidade diferentes. Assim, distorções consideradas relevantes nas demonstrações contábeis dos ministérios (UPC significativas) não têm a mesma relevância nas demonstrações contábeis consolidadas da União (BGU).
40.	Foram incorporados a este relatório somente as distorções relevantes, individualmente ou em conjunto, para a formação de opinião sobre o BGU, conforme os níveis de materialidade estabelecidos para a auditoria, constantes da Tabela 3.
41.	Ademais, em razão do disposto no art. 18, § 1º, da Decisão Normativa - TCU 198/2022, os resultados das auditorias nas demonstrações contábeis dos componentes podem não ser utilizados no BGU. Esses casos, no que diz respeito aos componentes certificados pela SFC/CGU, estão apresentados no Apêndice C deste relatório.
Comunicação com a administração e os responsáveis pela governança
42.	Conforme exigido pelas normas de auditoria, as distorções identificadas durante a auditoria foram comunicadas à administração e com ela discutidas antes e após o encerramento do exercício, tanto pela equipe responsável pelo trabalho nas demonstrações contábeis consolidadas como pelas equipes responsáveis pelos trabalhos nas demonstrações contábeis de componentes, de forma a possibilitar, se aplicável, a realização de ajustes necessários para evitar que as demonstrações fossem encerradas com distorções e as equipes de auditoria fossem obrigadas a propor uma opinião modificada.
43.	As distorções não corrigidas foram comunicadas aos responsáveis pela governança, juntamente com a previsão de modificação da opinião de auditoria (peças 43-44). A administração confirmou o cumprimento de suas responsabilidades, consoante estabelecidas nos termos do trabalho, por meio de representação formal (peça 46).
44.	Devido às limitações inerentes à auditoria, juntamente com as limitações inerentes ao controle interno, há um risco inevitável de que algumas distorções relevantes não tenham sido detectadas, mesmo que o trabalho tenha sido adequadamente planejado e executado de acordo com as normas de auditoria mencionadas.
6.	Volume de recursos fiscalizados
45.	O volume de recursos fiscalizados, apenas nas auditorias do TCU, foi de R$ 14,5 trilhões na perspectiva patrimonial, que considera os bens e direitos, as obrigações e o patrimônio líquido da União; e de R$ 4,7 trilhões na perspectiva orçamentária, que envolve tanto as despesas empenhadas como as receitas arrecadadas.
7.	Benefícios da fiscalização
46.	Como benefícios da fiscalização, espera-se o aumento da confiança dos usuários para a tomada de decisões com base em informações contábeis certificadas, especialmente do TCU e do Congresso Nacional, uma vez que a certificação subsidia a emissão do relatório e do parecer prévio sobre as contas do Presidente da República, nos termos do art. 71, inciso I, da Constituição Federal.
47.	Entre os benefícios esperados com a implementação das deliberações propostas neste relatório e nos relatórios dos auditores de componentes, destacam-se o aprimoramento dos controles internos e dos procedimentos contábeis dos órgãos da administração pública federal, alinhando-os aos padrões internacionais em implementação pela STN, para convergir as práticas contábeis adotadas no Brasil às Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (IPSAS), contribuindo assim para o aumento da transparência, da credibilidade e da utilidade das informações financeiras apresentadas nas Demonstrações Contábeis Consolidadas da União e nas demonstrações contábeis dos órgãos e entidades da administração pública federal.
8.	ACHADOS DE AUDITORIA
9.	Distorções de valor
Decorrentes dos procedimentos de auditoria sobre as demonstrações consolidadas
9.1.1.	R$ 33,4 bilhões em transações Intra OFSS não excluídos nos demonstrativos consolidados do exercício de 2023
48.	De acordo com a NBC TSP 17, item 40 (c), na elaboração das demonstrações contábeis consolidadas devem ser eliminados integralmente ativos, passivos, patrimônio líquido, receitas, despesas e fluxos de caixa relacionados a transações entre entidades da mesma entidade econômica.
49.	O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), 9ª Edição, Parte IV, na Seção 3 – Estrutura do PCASP, registra que, a fim de possibilitar a consolidação das contas públicas nos diversos níveis de governo, com a adequada elaboração das Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público (DCASP) e do Balanço do Setor Público Nacional (BPSN), foi criado no Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP) um mecanismo para segregação dos valores das transações que serão incluídas ou excluídas na consolidação, o qual consiste na utilização do quinto nível (Subtítulo) do código das contas contábeis de natureza patrimonial, isto é, nas contas das classes 1 (Ativo), 2 (Passivo e Patrimônio Líquido), 3 (Variação Patrimonial Diminutiva - VPD) e 4 (Variação Patrimonial Aumentativa - VPA).
50.	O § 1º do art. 50 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece que “no caso das demonstrações conjuntas, excluir-se-ão as operações intragovernamentais.”.
51.	Já a Macrofunção Siafi 020318 - Encerramento do exercício, de 22/12/2023, esclarece que as operações intraorçamentárias são aquelas realizadas entre órgãos e demais entidades da Administração Pública integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) e que, para evitar dupla contagem dos saldos dessas operações, utilizam-se contas de quinto nível igual a 2, cujos saldos são excluídos dos demonstrativos contábeis consolidados (subitem 7.10.1).
52.	Embora o mecanismo estabelecido no PCASP e mencionado na Macrofunção 020318 permita a identificação de saldos e transações intraorçamentárias (Intra OFSS, no caso da União), a referida ação não é suficiente para que a exclusão dessas transações ocorra.
53.	Para tanto, é necessário, em conjunto com o mecanismo inserido no PCASP, que: i) cada entidade efetue a contabilização tempestiva de suas transações observando o código de consolidação correto, conforme estabelecido no MCASP, Parte IV, Subseção 3.2 Código da Conta Contábil; e ii) a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) identifique as transações que devem ser objeto de compensação ou exclusão e implemente Regras de Consolidação no SiafiWeb de modo a evitar a divulgação de demonstrações contábeis consolidadas com saldos distorcidos.
54.	Nos exames de auditoria relativos ao terceiro trimestre de 2023 foram detectadas distorções relacionadas à manutenção de transações intraorçamentárias nos saldos contábeis das demonstrações consolidadas, as quais foram comunicadas à STN, mediante o Ofício 000.059/2023 – AudFinanceira, de 8 de dezembro de 2023 (peça 21, TC 022.807/2023-3).
55.	Em resposta, a Coordenação-Geral de Contabilidade da União – (CCONT/STN), por meio da Nota Técnica SEI 167/2024/MF (peça 20, TC 022.807/2023-3), informa ter se debruçado sobre a temática quando da expedição do Acórdão 1.415/2023-TCU-Plenário (exercício de 2022) e que vem adotando medidas graduais para tratar a questão.
56.	A CCONT/STN destaca ter aventado a ideia de ajustar as rotinas contábeis de transações em que determinado órgão ou entidade detivesse exclusividade em sua realização. Não obstante, alegou a inviabilidade da adoção dessa medida, ante a diversidade de sistemas utilizados pela STN bem como a incapacidade de identificar se os órgãos ou entidades estão compreendidos no orçamento público federal.
57.	Quanto à criação de regras específicas para a exclusão dos saldos no processo de elaboração das demonstrações contábeis consolidadas da União, pontuou que tal medida demandaria quadro técnico daquela Coordenação para identificar a operação e julgar a melhor contrapartida. Ainda, registrou que essa análise ensejaria a alocação de servidores da secretaria no exame de documentos arquivados nos serviços de contabilidade analítica, em posse dos diversos órgãos e entidades federais.
58.	Assim, a STN considerou a obtenção dessa informação como excessivamente custosa comparativamente ao benefício pretendido, apoiando-se no conceito de custo-benefício da informação contábil, que é uma das restrições à elaboração das demonstrações contábeis, conforme estabelecido na NBC TSP Estrutura Conceitual (EC), para justificar a não exclusão de parte das transações Intra OFSS das demonstrações contábeis consolidadas.
59.	Por fim, afirmou que a eliminação integral dos saldos intraorçamentários se mostra dificultosa mesmo no processo normal de contabilização das operações dos órgãos e entidades federais, citando como exemplo o descasamento temporal natural dos lançamentos de reconhecimento da receita e do correspondente ativo, por parte de um dos atores, e da despesa com o respectivo passivo, por parte do outro, em determinadas transações.
60.	Considerando a manifestação da STN, primeiramente, acerca da restrição custo-benefício, de fato, o custo deve ser sopesado com os potenciais benefícios no processo de geração da informação contábil. Porém, essa restrição, por si só, não sustenta a manutenção de saldos materialmente distorcidos nas demonstrações contábeis consolidadas.
61.	Isso porque, a materialidade, que também é uma restrição à informação contábil dos relatórios contábeis de propósito geral, deve ser considerada no processo de elaboração dos referidos relatórios, por ser capaz de influenciar o cumprimento do dever de prestação de contas, a responsabilização (accountability) ou as decisões que os usuários tomam com base nas informações prestadas nas demonstrações contábeis (EC, itens 3.32 a 3.34).
62.	Nesse sentido, a manutenção de transações intragrupo distorce relevantemente parte dos saldos apresentados nas demonstrações consolidadas, conforme exemplificado na tabela a seguir.

Tabela 4 – Saldos intragrupo não excluídos das demonstrações consolidadas de 31/12/2023
Valores em: R$ bilhões
Descrição da conta	Saldo 
(mês 14/2023)	Saldo intra não excluído	% sobre o 
Saldo de 31/12	
Créditos Previdenciários do RPPS (ANC)	43,2	4,5	10,4%	
Patrimônio Social e Capital Social (PL)	7,2	3,1	43%	
Encargos Patronais (VPD)	7,3	4,1	57%	
Fonte: SiafiWeb e Tesouro Gerencial, 14/2023
63.	Além disso, conforme o item 9.1 do Acórdão 1.415/2023-TCU-Plenário e o relatório que o integra, os fundamentos da recomendação exarada levaram em consideração a materialidade dos saldos de transações intragrupo não excluídos e o não comprometimento do balanceamento das demonstrações contábeis, não requerendo, portanto, a eliminação integral de tais registros, mas daqueles considerados materiais. De outro modo, que as transações não excluídas sejam consideradas imateriais em nível de classes de transações e saldos das demonstrações contábeis.
64.	Nessa linha, executaram-se procedimentos de auditoria nos demonstrativos contábeis consolidados de dezembro de 2023 e a Tabela 3, no Anexo I, Apêndice B, apresenta os saldos nas contas do ativo, do passivo, do patrimônio líquido, da VPA e da VPD, em nível de apresentação, passíveis de eliminação por se tratar de transações intragrupo, totalizando R$ 33,4 bilhões, em valores absolutos.
65.	A manutenção de transações realizadas entre órgãos e entidades pertencentes aos OFSS nos demonstrativos consolidados da União foi detectada e comunicada à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) também no curso da auditoria do exercício de 2022, de modo a permitir a apresentação de considerações e/ou correção das distorções antes do encerramento das referidas demonstrações.
66.	À época, a STN apresentou comentários e informações acerca das dificuldades e desafios que permearam a questão, de modo que as distorções não puderam ser corrigidas naquele exercício. Ante as considerações apresentadas, formulou-se o encaminhamento a seguir, o qual foi exarado por meio do Acórdão 1.415/2023-TCU-Plenário:
9.1. recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional a revisão e o ajustamento dos procedimentos de consolidação das demonstrações contábeis da União de modo a eliminar as operações intragrupo até o limite em que o balanceamento dessas demonstrações não seja comprometido e que as operações não excluídas sejam consideradas imateriais em nível de classes de transações e saldos das demonstrações contábeis;
67.	Nesse sentido, considerando que em 31/12/2022 as transações intragrupo não excluídas das demonstrações consolidadas somaram R$ 23,5 bilhões, e que em 31/12/2023 essas distorções alcançam R$ 33,4 bilhões (Tabela 6 do Apêndice B), conclui-se que as medidas até então adotadas pela STN ainda não alcançaram o propósito da aludida recomendação.
68.	No tocante às principais justificativas para existência de saldos intragrupo não excluídos, estão: i) o descasamento temporal do lançamento de algumas operações entre os órgãos envolvidos em uma operação; ii) a impossibilidade de identificação do órgão de contrapartida; e iii) a ausência de registro contábil em uma das entidades envolvidas na transação.
69.	Cabe destacar que tais situações não retiram a natureza intraorçamentária dessas operações. Logo, em que pese as limitações técnicas levantadas pela STN, especialmente no que concerne aos itens ii) e iii), é inafastável a necessidade de aperfeiçoamento do processo de consolidação, com vistas a minimizar os saldos intraorçamentários das demonstrações contábeis, sopesando custo-benefício e materialidade da informação contábil.
70.	Assim, dada a conclusão dos itens precedentes e as restrições de custo-benefício e materialidade acerca da informação a ser incluída nas demonstrações contábeis, bem como as caraterísticas qualitativas da informação contábil, como a relevância e a representação fidedigna, formula-se a proposta a seguir, cujo texto preliminar foi submetido e ajustado após os comentários dos gestores, nos termos da Resolução - TCU 315/2020.
Proposta de encaminhamento
71.	Com fundamento no art. 7º, § 3º, inciso I, da Resolução - TCU 315/2020, determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que, no prazo de 120 dias a contar da notificação do acordão, formule e apresente a este Tribunal plano de ação para aprimorar o processo de consolidação, visando reduzir os saldos de transações intragrupo das demonstrações consolidadas da União até que sejam considerados imateriais, desde que o equilíbrio dessas demonstrações não seja comprometido e que não haja impacto na composição patrimonial ou no resultado patrimonial da União.
9.1.2.	R$ 25,3 bilhões decorrentes da reavaliação de bens imóveis reconhecidos a maior na conta Demais Reservas
Saldos de abertura (1/1/2023)
72.	O MCASP, 9ª edição, item 11.4.1 Registro Contábil da Reavaliação de Ativos, p. 234, estabelece que, se o valor contábil da classe do ativo imobilizado aumentar em virtude da reavaliação, esse aumento deverá ser creditado à conta de reserva de reavaliação, exceto quando se tratar da reversão de decréscimo por reavaliação da classe do ativo anteriormente reconhecido no resultado, situação em que o referido aumento deverá ser reconhecido no resultado do período.
73.	Por sua vez, quando a reavaliação ocasionar a diminuição do saldo da classe do ativo, a contrapartida dessa diminuição deverá ser registrada nas contas de resultado, exceto se houver saldo junto à reserva de reavaliação, que deverá ser compensado até o seu limite e o restante, se houver, irá à conta de resultado do exercício.
74.	Ainda, de acordo com o referido manual, aumentos ou diminuições decorrentes de reavaliação relativos a ativos individuais devem ser feitos dentro da classe à qual o ativo pertence. Nesse sentido, a norma fornece exemplos de classes, como terrenos, edifícios operacionais, estradas, maquinários, entre outros.
75.	Cabe destacar que as regras de contabilização dos aumentos e/ou diminuições do ativo imobilizado decorrentes de reavaliações apresentadas no MCASP estão em consonância com a NBC TSP 07 - Ativo Imobilizado, publicada em setembro de 2017, com aplicação exigida pelas entidades do setor público a partir de 1º de janeiro de 2019.
76.	Em que pese a data estabelecida para o início de vigência da referida norma contábil, o MCASP, 9ª edição, p. 235, facultou aos entes públicos que não possuíam controle patrimonial adaptado para o registro da reserva de reavaliação a possibilidade de reconhecimento dos aumentos ou diminuições relativas à reavaliação de ativos diretamente no resultado do período até o exercício de 2020.
77.	Levando-se em conta a necessidade de prazo razoável para implementação de procedimentos visando a convergência aos padrões internacionais de contabilidade e a possibilidade de reconhecimento de transações de reavaliação diretamente no resultado do exercício até 2020, conforme MCASP, 9ª edição, a aplicação das regras relativas à reavaliação do ativo imobilizado trazidas pela NBC TSP  07, para fins da auditoria, foi considerada a partir do exercício de 2021.
78.	Neste sentido, os procedimentos de auditoria foram aplicados às transações que compõem os saldos de abertura de 2023 (transações de reavaliação ocorridas em 2021 e 2022) e àquelas que compõem os saldos incluídos nas demonstrações contábeis do exercício de 2023.
79.	Os resultados dos testes indicaram que as transações de 2021 e de 2022 também não atenderam às regras preconizadas na NBC TSP 07, contrariando, assim, a própria regra de transição estabelecida no MCASP, que permitiu a aplicação, nos anos de 2019 e 2020, de procedimento discrepante do previsto na NBC TSP 07. Os aumentos e/ou diminuições decorrentes de reavaliação foram levados diretamente às contas de resultado do período, tal qual ocorreu em exercícios anteriores, distorcendo, por subavaliação, o saldo inicial de 2023 da conta Reservas de Reavaliação, e por superavaliação, o saldo da conta Resultados de Exercícios Anteriores, em R$ 163,3 bilhões.
80.	Inicialmente, os testes de auditoria consideraram cada classe de ativos separadamente, para então realizar a “apuração de resultado no nível da entidade econômica consolidadora” (BGU), a partir da confrontação dos aumentos e diminuições decorrentes da reavaliação do imobilizado ocorridos em cada órgão, como previsto na estrutura organizacional do Siafi (órgãos e entidades).
81.	Assim, apurou-se o saldo da conta Reserva de Reavaliação em 31/12/2021, no nível da entidade econômica BGU, a partir das transações de avaliação positiva (evento 541730), deduzida das transações de reavaliação negativa (543730). As reavaliações negativas foram lançadas no resultado do período, exceto quando havia saldo de reserva de reavaliação, situação em que a diminuição do ativo consumiu diretamente a referida reserva até o limite do saldo existente referente àquela classe de ativo.
82.	Em continuidade, idêntico procedimento foi realizado nas transações do exercício de 2022, considerando, ainda, tanto os saldos finais de 2021 (abertura de 2022) como as situações de reversões de decréscimo por reavaliação para aquelas classes do ativo que foram levadas à Variação Patrimonial Diminutiva (VPD) em 2021, conforme regra do item 54 da NBC TSP 07.
83.	Esse apontamento foi reportado à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), por meio do Ofício 000.059/2023 – AudFinanceira, de 8 de dezembro de 2023 (peça 21, TC 022.807/2023-3). Em resposta, foram encaminhadas a esta Corte o Despacho do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) e a Nota Técnica SEI 167/2024/MF do Ministério da Fazenda (MFaz), peças 18 e 20 (TC 022.807.2023-3), nos quais foi informado que foram adotadas medidas com vistas à apuração dos referidos saldos e, em seguida, realizados os ajustes requeridos no apontamento.
84.	Todavia, tanto a apuração quanto o registro foram efetuados no nível individual de cada imóvel, tendo por base o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP), conforme Nota Técnica SEI 167/2024/MF, in verbis:
(...)
18. Esclarece-se que tais apurações e registros foram efetuadas no nível de imóvel, com base em cada Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) registrado na contabilidade, isto é, em nível mais analítico que a classe de ativo a que se refere a norma contábil. Por se tratar de nível mais detalhado, entende-se que a apuração está aderente à referida NBC TSP, pois amplia a visão dos fatos geradores, proporcionando registro ainda mais fidedigno do que o exigido na norma.
85.	Em que pese o entendimento acima da STN, o procedimento adotado contraria tanto as regras constantes no MCASP (9ª edição) quanto na NBC TSP 07, na medida em que o controle exigido pelas referidas normas é por classe de ativo, e não por ativo individualmente (com base no RIP). Tal prática pode afetar de forma relevante a comparabilidade das demonstrações contábeis da União com a de outros países e entes da Federação, que elaboram suas demonstrações em conformidade com as IPSAS.
86.	O propósito da norma é evitar a reavaliação seletiva de ativos e a consequente afetação do resultado patrimonial do período e, para isso, concebe o agrupamento de ativos de natureza e uso semelhantes como forma de atuar no controle dos ativos reavaliados.
87.	Para alcançar esse propósito, o item 11.4.1. do MCASP (9ª edição) e os itens 51 a 56 da NBC TSP 07 prescrevem que os aumentos ou diminuições de reavaliação relativa a ativos individuais de uma classe do ativo imobilizado devem ser contrapostos uns aos outros dentro da classe à qual pertencem os ativos.
88.	Ao apurar as reavaliações no nível individual dos imóveis (com base no RIP), as variações positivas e negativas dos imóveis de mesma classe não são compensadas entre si, e distorcem por superavaliação tanto o saldo das reservas de reavaliação quanto o montante das diminuições por reavaliação levadas ao resultado do período.
89.	Logo, para dar cumprimento às disposições supracitadas e permitir a comparabilidade das demonstrações contábeis da União com as de outros países entes da Federação que adotam as IPSAS, bem como levar às demonstrações consolidadas as receitas e despesas dos órgãos e entidades que compõem o grupo BGU (NBC TSP 17, item 42), o controle deve ser estabelecido no nível da classe de ativo e no âmbito de cada órgão, como previsto na estrutura organizacional do Siafi (órgãos e entidades) para que, posteriormente, os saldos das reservas de reavaliação e aqueles levados ao resultado patrimonial desses órgãos possam ser agregados para fins de consolidação.
90.	Dessa forma, após ajustes da STN nos saldos iniciais, que totalizaram R$ 206,3 bilhões, executaram-se procedimentos de auditoria no nível de cada órgão (em contraposição à abordagem inicial, que apurou o resultado dos aumentos e diminuições por reavaliação no nível do BGU) e, por agregação, apurou-se o saldo de abertura das reservas de reavaliação relativas ao exercício de 2023, no montante de R$ 202,6 bilhões.
91.	Por conseguinte, o saldo de abertura da conta Demais Reservas no exercício de 2023 restou superavaliado em R$ 3,7 bilhões, afetando também a posição em 31/12/2023. Assim, apesar das ações da STN para o saneamento da questão, que reduziu significativamente a divergência no saldo de abertura, a escrituração contábil ainda não está aderente ao arcabouço normativo vigente.
92.	Destaca-se que na auditoria das demonstrações contábeis consolidadas do exercício de 2022, as distorções relacionadas à contabilização das reavaliações do ativo imobilizado, na posição de 31/12/2022, foram consideradas na formação da opinião de auditoria e fundamentaram a expedição de ciência por meio do Acórdão 1.415/2023-TCU-Plenário (relator Min. Jorge Oliveira), de 12/7/2023, como segue:
9.2. dar ciência à Secretaria do Tesouro Nacional e à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União que a inadequação dos roteiros de contabilização das operações de valorização e desvalorização de bens imóveis em relação ao previsto nos itens 54 a 56 da NBC TSP 07 causou distorções relevantes em saldos e elementos dos demonstrativos contábeis de órgãos e de entidades da administração pública federal e dos demonstrativos contábeis consolidados da União;
93.	O extrato da memória de cálculo que conduz à apuração das distorções detectadas encontra-se detalhado nas Tabelas 7 e 8 do Apêndice B.
94.	Após análise dos saldos iniciais, passa-se à apresentação dos resultados dos testes sobre as transações e saldos em 31/12/2023.
Transações do exercício de 2023 (31/12/2023)
95.	Os testes aplicados às reavaliações de ativos imobilizados realizadas nos exercícios de 2021 e 2022 foram estendidos às reavaliações realizadas em 2023. Consoante exposto acima, os testes consideraram as movimentações das classes de imobilizado no nível de cada órgão, de acordo com a estrutura organizacional do Siafi (órgãos/entidades) e, posteriormente os saldos das reservas de reavaliação e do resultado desses órgãos foram agregados para fins de consolidação no BGU.
96.	Entre a prolação do Acórdão 1.415/2023-TCU-Plenário, de 12/7/2023, e a divulgação das demonstrações contábeis do terceiro trimestre de 2023, a STN implementou ações visando à conformidade dos registros contábeis de reavaliação de imobilizado com a NBC TSP 07, incluindo ajustes nos roteiros contábeis de eventos do Siafi e a movimentação dos saldos das transações inicialmente registradas na conta Reavaliação de Ativos, da Variação Patrimonial Aumentativa (VPA), para a conta Demais Reservas, do Patrimônio Líquido (PL).
97.	Apesar dos esforços da STN para a contabilização das reavaliações em conformidade com as normas vigentes, foram detectadas distorções nos saldos das contas Reserva de Reavaliação (PL), Reavaliação de Ativos e Reavaliação (VPA) e Redução a Valor Recuperável e Ajustes para Perdas, da VPD, na posição de 31/12/2023, que alcançam R$ 21,6 bilhões.
98.	A tabela a seguir apresenta as distorções e seus efeitos, por conta contábil, relacionadas aos saldos iniciais e transações do exercício.

Tabela 5 – Distorções por conta contábil em virtude da reavaliação de bens imóveis
Valores em: R$ bilhões
Contas contábeis	Distorções	Efeito	
Reavaliação de Ativos (VPA)	20,8	Subavaliação	
Reavaliação, redução a valor recuperável e ajustes para perdas (VPD)	0,8	Superavaliação	
Demais Reservas (PL)	25,3	Superavaliação	
Resultados Acumulados	3,7	Subavaliação	
Fonte: Tesouro Gerencial e SiafiWeb
99.	O extrato da memória de cálculo que conduz à apuração das distorções detectadas encontra-se detalhado nas Tabelas 9 a 13, do Apêndice B.
100.	Considerando que as demonstrações contábeis do exercício de 2023 já foram encerradas e que o procedimento contábil adotado contraria tanto as regras constantes no MCASP (9ª edição) quanto na NBC TSP 07, na medida em que o controle prescrito pelas normas é por classe de ativo, e não por ativo individualmente (com base no RIP), e que essa prática distorce materialmente a informação contábil no nível dos saldos e prejudica a comparabilidade das demonstrações contábeis da União, propõe-se o encaminhamento a seguir, cujo texto preliminar foi submetido e ajustado após os comentários dos gestores, nos termos da Resolução - TCU 315/2020.
Proposta de encaminhamento
101.	recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional, com fundamento no art. 11 da Resolução - TCU 315/2020, que promova ações no âmbito dos órgãos/entidades que integram o BGU, para que adotem procedimentos com vistas ao cumprimento das normas de contabilização de reavaliação do imobilizado previstas no item 11.4.1 do MCASP, 9ª edição, e nos itens 51 a 56 da NBC TSP 07, inclusive realizando os ajustes necessários nos saldos iniciais do exercício de 2024, de maneira que os registros contábeis das variações positivas e negativas decorrentes da reavaliação de ativos e a apresentação e divulgação de seus efeitos nas demonstrações contábeis sejam realizados em conformidade com os requisitos estabelecidos na referida NBC TSP e no MCASP.
Decorrentes dos trabalhos sobre as demonstrações contábeis dos componentes significativos
Receita e Créditos Tributários
9.1.3.	R$ 107,8 bilhões de descontos concedidos em transações de Dívida Ativa da União não reconhecidos e R$ 51,4 bilhões de ajuste para perdas reconhecidos a maior
(TC 008.777/2023-3 – Ministério da Fazenda (Receitas e Créditos Tributários), item 3.1.1)
102.	Para incentivar a regularização fiscal e aumentar a arrecadação, o governo tem feito acordos com contribuintes que possuem dívidas perante a União, os quais resultam em descontos em multas, juros e encargos legais. Quando esses acordos são feitos, os créditos da dívida ativa com baixa probabilidade de recebimento passam a ser recuperáveis e, portanto, são reconhecidos no balanço patrimonial, conforme a Portaria - MF 293/2017.
103.	A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), ao relatar esses créditos nas demonstrações contábeis, o faz pelo valor total do crédito, sem considerar o desconto concedido no acordo, o que levou ao reconhecimento de valores que não se configuram como ativos, isto é, sem capacidade de gerar benefício econômico para entidade.
104.	O valor de R$ 107,8 bilhões, referente a descontos concedidos e não baixados do ativo, por sua consequência, levou também ao reconhecimento a maior de ajuste para perdas, no montante de R$ 51,4 bilhões.
105.	Para tratar esses tipos de distorção, formulou-se proposta de recomendação à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e à PGFN, no relatório de auditoria do TC 008.777/2023-3, que será monitorada na próxima auditoria de contas anuais.
9.1.4.	R$ 9,5 bilhões de parcelamentos recebidos reconhecidos indevidamente no passivo
(TC 008.777/2023-3 – Ministério da Fazenda (Receitas e Créditos Tributários), item 3.1.2)
106.	Constatou-se que créditos tributários parcelados recebidos no exercício de 2023, no valor de R$ 9,5 bilhões, foram reconhecidos como obrigações ao mesmo tempo que as parcelas recebidas permaneceram registrados como créditos a receber, em inobservância à Lei 4.320/1964, art. 105, §§ 3º e 4º, e na NBC TSP Estrutura Conceitual, itens 5.14 a 5.16, que estabelecem definições de passivo.
107.	Tal distorção decorre da adoção, pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), de procedimento que registra temporariamente os valores de amortização recebidos de parcelamentos unificados de tributos em contas de passivo. Quando o código único do recolhimento é desdobrado, esses recebimentos são reclassificados para contas de receita orçamentária e os respectivos créditos tributários a receber são somente então baixados da conta de parcelamentos a receber. No entanto, nem todos os recebimentos registrados no passivo são reclassificados antes do final do exercício, resultando em distorção da informação. Tal fato também foi detectado no exercício de 2022.
108.	Para tratar esse tipo de distorção, formulou-se proposta de determinação à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB) e à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), no relatório de auditoria do TC 008.777/2023-3, a ser monitorada na auditoria de contas anuais do exercício de 2024.
Provisões, incluindo Passivos Atuariais
9.1.5.	R$ 11,7 bilhões reconhecidos a maior no passivo e no resultado do exercício por ajuste inadequado de provisões relativas a ajustes nos passivos de benefícios pós-emprego
(TC 018.199/2023-2 – Relatório de Auditoria do Ministério da Defesa - Passivo Atuarial, item 3.1.1)
109.	A NBC TSP 15, item 59, detalha a forma de contabilização do passivo atuarial, indicando os valores que devem ser reconhecidos no resultado e no patrimônio líquido. Além disso, o MCASP, parte II, item 17.2.2.2, p. 300 e 301, que trata das mudanças nas provisões, estabelece que uma obrigação a pagar deve ser reconhecida concomitantemente com a baixa da provisão anteriormente constituída quando não houver mais incertezas a respeito do valor e do prazo, de modo que eventual diferença entre a obrigação efetiva e o valor provisionado deve ser reconhecido no resultado do exercício.
110.	Os testes de auditoria constataram o reconhecimento a maior de R$ 11,7 bilhões em despesa com ajustes nos passivos de benefícios pós-emprego, pela falta de reversão de provisões anteriormente constituídas para tais benefícios. Essa distorção afeta por superavaliação os saldos das contas Reversão de Provisões, da VPA, e Benefícios Previdenciários e Assistenciais, da VPD.
111.	Para corrigir a distorção, formularam-se propostas de recomendação ao Ministério da Defesa e à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), no relatório de auditoria do TC 018.199/2023-2, que serão monitoradas na próxima auditoria de contas anuais.
9.1.6.	R$ 5,7 bilhões de despesa e obrigações não reconhecidas pelo FRGPS, devido à falta de provisão para pagamento de benefícios a conceder relativos ao estoque de recursos no CRPS
(TC 026.323/2023-0 – Relatório de Auditoria do INSS abrangendo o FRGPS, item 3.1.1)
112.	Na auditoria anterior, foi identificado que o Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS) não constituía provisão relacionada aos benefícios a conceder pendentes de análise pelo Conselho de Recursos da Previdência Social (CRPS), situação que resultou em determinação para que a autarquia adotasse as medidas necessárias à sua constituição.
113.	Na auditoria do exercício de 2023, constatou-se que não houve alteração na situação. Questionado, o INSS informou que ainda não dispunha de informações suficientes e parametrizadas para identificar os casos em que serão concedidos novos benefícios aos segurados ou revistos os já concedidos ou ainda restabelecidos aqueles suspensos ou cessados.
114.	Em auditoria operacional no Processo de Recurso Administrativo Previdenciário (TC 014.283/2021-2) identificou-se que o índice de provimento dos recursos julgados pelo CRPS, ou seja, a proporção de decisões total ou parcialmente favoráveis ao cidadão, foi de 22% no período de 2015 a 2021. Com base nesse percentual histórico e na última extração disponível, a equipe de auditoria estimou que R$ 5,7 bilhões deveria ter sido reconhecido pelo FRGPS, em 31/12/2023, como provisão para suportar os pagamentos decorrentes dos recursos ao CRPS que venham a ser providos nos próximos exercícios financeiros, mas cujo fato gerador da despesa retroagirá à data de entrada do requerimento.
115.	Conforme as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBC TSP) 11, item 7, c/c art. 50, inciso II, da Lei Complementar 101/2000), as transações e os eventos devem ser reconhecidos nas demonstrações contábeis nos períodos a que se referem, em observância ao regime de competência. Ademais, o item 17.2 do MCASP prescreve que as provisões são obrigações presentes, derivadas de eventos passados, cujos pagamentos se espera que resultem para a entidade saídas de recursos, e que possuem prazo ou valor incerto e, ainda, a NBC TSP 03 – Provisões, Passivos Contingentes e Ativos Contingentes, item 22(c), estabelece que a provisão deve ser reconhecida quando uma estimativa confiável puder ser realizada acerca do valor da obrigação.
116.	O efeito do não reconhecimento dessa estimativa contábil é a subavaliação das contas Provisões a Curto Prazo, do passivo, e da conta Constituição de Provisões, do resultado (VPD).
117.	Não houve proposição de novo encaminhamento para a questão, uma vez que o item 9.1.2 do Acórdão 1.113/2023-TCU-Plenário, alterado pelo Acórdão 1.295/2023-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Jorge Oliveira, já tratou da questão, que neste ano foi objeto monitoramento na auditoria do TC 026.323/2023-0.
9.1.7.	R$ 4,5 bilhões registrados a menor, tanto a título de provisões matemáticas a longo prazo, quanto de provisões matemáticas previdenciárias, decorrentes de falhas de cálculo
(TC 026.320/2023-1 – Relatório de Auditoria do Ministério da Previdência, itens 3.1.2, 3.1.5 e 3.1.7)
118.	Os procedimentos de auditoria identificaram registros incorretos nas contas de Provisões a Longo Prazo, do Passivo, e de Constituição de Provisões, da VPD, das demonstrações contábeis do Ministério da Previdência Social.
119.	Primeiramente, em decorrência de erro do programa utilizado, os saldos das referidas contas foram reduzidos em R$ 1,2 bilhão. Adicionalmente, foram identificados registros em duplicidade decorrentes de erros nos filtros utilizados para os registros. Tal fato elevou os saldos das mesmas contas contábeis em R$ 2,5 bilhões. Por fim, constatou-se a exclusão de servidores efetivos ocupantes de cargos comissionados da base de cálculo para o registro dos passivos atuariais. Como consequência, houve redução de R$ 5,8 bilhões nos saldos das contas contábeis supracitadas. Esses fatos perfazem o efeito líquido de R$ 4,5 bilhões.
120.	Não foram propostos encaminhamentos, tendo em vista a recomendação constante do item 9.1.1 do Acórdão 1.464/2022-TCU-Plenário (TC 021.979/2021-9), com o objetivo de tratar esse tipo de distorção.
Bens Imóveis
9.1.8.	R$ 20,9 bilhões reconhecidos a maior em bens imóveis sem suporte em laudos de avaliação
(TC 018.199/2023-2 – Relatório de Auditoria do Ministério da Defesa, item 3.1)
121.	Conforme itens 44 e 50 da NBC TSP 07, e MCASP, parte II, item 11.4, p. 232 a 235, quando um item de ativo imobilizado é reavaliado, a depreciação acumulada deve ser eliminada contra o valor contábil bruto e, posteriormente, o valor contábil do item é ajustado para o valor reavaliado.
122.	A auditoria constatou reconhecimento a maior de R$ 20,9 bilhões em bens imóveis devido a divergências de valores entre os registros contábeis no Siafi e os respectivos laudos técnicos de avaliação. O efeito dessa distorção nas demonstrações contábeis de 2023 é a superavaliação da conta Bens Imóveis, do ativo, e da conta Demais Reservas, do patrimônio líquido.
123.	O valor da distorção foi determinado pelo efeito líquido de uma superavaliação de R$ 26,8 bilhões descontada de uma subavaliação de R$ 5,9 bilhões correspondentes a 75 imóveis do Ministério da Defesa (23 da Marinha, 17 do Exército e 35 da Aeronáutica).
124.	O Comando da Marinha regularizou o valor contábil dos seus 23 imóveis em fevereiro de 2024, sem efeitos na posição de 31/12/2023 apresentada nas demonstrações contábeis.
125.	Para corrigir o restante da distorção, formulou-se proposta de determinação ao Ministério da Defesa e aos Comandos da Aeronáutica e do Exército, no relatório de auditoria do TC 018.199/2023-2, que será monitorada na próxima auditoria de contas anuais.
9.1.9.	R$ 16,6 bilhões não reconhecidos em bens imóveis devido à ausência de reavaliações
(Relatório de Avaliação SFC/CGU 1509066 do Ministério da Gestão e da Inovação, item 2.3.1)
126.	Com fundamento na NBC TSP 07, itens 44 e 49, que dispõem sobre a regularidade das reavaliações do ativo imobilizado, além da Instrução Normativa - SPU/ME 67/2022 e da Portaria Conjunta - STN/SPU 10/2023, constatou-se o não reconhecimento de R$ 16,6 bilhões em bens imóveis devido à ausência de reavaliações com a frequência exigida pelos referidos regulamentos. O efeito dessa distorção nas DCON do exercício de 2023 é a subavaliação da conta Bens Imóveis, do ativo, e da conta Demais Reservas, do patrimônio líquido.
127.	O montante da distorção foi determinado pela comparação entre os valores registrados no sistema de gerenciamento de imóveis (SPIUnet) e os calculados de acordo com a Instrução Normativa - SPU/ME 67/2022, art. 17, para uma amostra de 25 imóveis correspondentes aos registros com valores mais relevantes, de modo a cobrir 88% do saldo dos ativos com reavaliações pendentes.
128.	O assunto foi tratado na Auditoria Anual de Contas do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, exercício de 2023, realizada pela SFC/CGU, e as recomendações estão sendo tratadas por esse órgão de controle interno.
9.1.10.	R$ 1,7 bilhão reconhecido indevidamente como ganhos devido a registros equivocados de fracionamento de bens imóveis 
(TC 018.199/2023-2 – Relatório de Auditoria do Ministério da Defesa, item 3.6)
129.	Com fundamento no MCASP, parte II, itens 2.4.1 e 2.4.2, p. 167 a 168, que dispõem sobre a definição e o reconhecimento das Variações Patrimoniais Aumentativas (VPA), os testes de auditoria realizados identificaram reconhecimento indevido de R$ 1,7 bilhão como ganhos com incorporações de ativos, que é uma classe de VPA, devido a registros equivocados, por parte da Aeronáutica, referentes ao fracionamento de imóveis já existentes, não havendo novas incorporações.
130.	O efeito dessa distorção foi a superavaliação da conta Ganhos com Incorporação de Ativos, da VPA, e a subavaliação da conta Demais Reservas, do patrimônio líquido.
131.	Para corrigir a distorção, formulou-se proposta de determinação ao Ministério da Defesa e ao Comando da Aeronáutica, no relatório de auditoria do TC 018.199/2023-2, que será monitorada na próxima auditoria de contas anuais.
10.	Distorções de classificação, apresentação ou divulgação
Dívida Pública Federal
10.1.1.	R$ 40,0 bilhões em juros e encargos de mora classificados indevidamente como variações monetárias e cambiais, em razão da não mensuração dos juros e encargos da Dívida Pública Mobiliária Federal pelo custo amortizado
(TC 009.712/2023-2 – Relatório de Auditoria do Ministério da Fazenda, item 3.2.1)
132.	Constatou-se a classificação indevida de juros e encargos de mora como variações monetárias e cambiais, no montante de R$ 40,0 bilhões, devido ao uso de metodologia de cálculo inadequada para a mensuração dos juros e dos encargos da Dívida Pública Mobiliária Federal interna (DPMFi), a qual deveria ser feita pela aplicação do método do custo amortizado, com a adoção da taxa de juros efetiva real.
133.	O efeito da distorção nas demonstrações contábeis é a superavaliação da conta Variações Monetárias e Cambiais e a subavaliação da conta Juros e Encargos de Mora, ambas da VPD.
134.	Não se formulou proposta de deliberação no relatório de auditoria do TC 009.712/2023‑2, uma vez que o Ministério da Fazenda já formalizou a adoção de mudanças na metodologia de cálculo visando a correção da distorção.
10.1.2.	R$ 21,1 bilhões em despesas orçamentárias de juros e encargos da dívida classificadas indevidamente como amortização da dívida em razão da não mensuração dos juros e encargos da Dívida Pública Mobiliária Federal pelo custo amortizado
(TC 009.712/2023-2 – Relatório de Auditoria do Ministério da Fazenda, item 3.2.2)
135.	Como consequência da não utilização da taxa de juros efetiva real (método do custo amortizado) na gestão da DPMFi, verificou-se também, nas contas orçamentárias, a classificação indevida de juros e encargos da dívida como amortização da dívida, no montante de R$ 21,1 bilhões.
136.	O efeito dessa distorção nas DCON do exercício de 2023 é a superavaliação da conta Amortização da Dívida Mobiliária (despesa de capital) e a subavaliação da conta Juros e Encargos da Dívida (despesa corrente), ambas do balanço orçamentário.
137.	Não se formulou uma proposta de deliberação no relatório de auditoria do TC 009.712/2023-2, uma vez que o Ministério da Fazenda já formalizou a adoção de mudanças na metodologia visando a correção da distorção.
Provisões – Passivos Atuariais
10.1.3.	R$ 45,7 bilhões de despesa (VPD) com benefícios previdenciários classificadas inadequadamente
(TC 018.199/2023-2 – Relatório de Auditoria do Ministério da Defesa - Passivo Atuarial, item 3.2.2)
138.	Conforme o MCASP, parte II, item 17.2.1, p. 298 e 299, sobre o reconhecimento de provisões e a respectiva VPD, e item 17.5.4, p. 307, que estipula o registro da provisão matemática previdenciária, verificou-se a classificação indevida de R$ 45,7 bilhões em despesa (VPD) de benefícios previdenciários, devido a falhas na contabilização de ajustes dos passivos relacionados.
139.	O efeito dessa distorção foi a superavaliação da conta Benefícios Previdenciários e Assistenciais e a subavaliação da conta Constituição de Provisões, ambas da VPD.
140.	Não se formulou proposta de deliberação no relatório de auditoria do TC 018.199/2023‑2, uma vez que essa distorção está relacionada àquela do item 3.1.1.6, de R$ 11,7 bilhões, para a qual foram formuladas propostas de recomendação ao Ministério da Defesa e à STN.
Bens Imóveis
10.1.4.	R$ 8,0 bilhões reconhecidos indevidamente como terrenos e glebas nas notas explicativas referentes ao ativo imobilizado
(TC 018.199/2023-2 – Relatório de Auditoria do Ministério da Defesa, itens 4.4 e 4.5)
141.	A NBC TSP 07, item 52, dispõe sobre as classes de ativo imobilizado, e o MCASP, parte II, item 11.1, p. 225, define os bens imóveis classificados em bens de uso especial, compreendendo edifícios, terrenos e glebas, entre outros. A especificação desses imóveis é detalhada no Manual de Utilização do Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União - SPIUnet, de 2019, p. 51, o qual afirma que o imóvel que não possui benfeitoria é classificado como terreno ou gleba e, caso contrário, a conta contábil deverá ser selecionada de acordo com o tipo de destinação.
142.	A auditoria constatou reconhecimento a maior de R$ 8,0 bilhões no saldo da classe de ativo imobilizado correspondente a terrenos e glebas, o que implica o reconhecimento a menor, na mesma quantia, em outras classes referentes a bens imóveis. Essa distorção tem efeito sobre as divulgações referentes ao ativo imobilizado, presentes nas notas explicativas às demonstrações contábeis do exercício de 2023.
143.	O valor da distorção foi determinado pelo efeito líquido a partir da superavaliação de R$ 17,1 bilhões em terrenos e glebas descontada da subavaliação de R$ 9,1 bilhões nessa mesma conta contábil, uma vez que a especificação das contas analíticas para os imóveis em questão não foi realizada conforme o Manual de Utilização do SPIUnet.
144.	O Comando da Marinha regularizou os registros dos seus imóveis em 2024, enquanto o Comando do Exército realizou ajustes parciais, igualmente com efeitos para o exercício de 2024.
145.	Para corrigir o restante da distorção, formulou-se proposta de determinação ao Ministério da Defesa e aos Comandos da Aeronáutica e do Exército, no relatório de auditoria do TC 018.199/2023-2, que será monitorada na próxima auditoria de contas anuais.
11.	Limitações à obtenção de evidência suficiente e apropriada
Bens imóveis
11.1.1.	R$ 144,6 bilhões relativos a bens imóveis apresentados nas demonstrações contábeis do Ministério da Defesa não passíveis de verificação
(TC 018.199/2023-2 – Relatório de Auditoria do Ministério da Defesa, item 6.1)
146.	 No curso dos testes de auditoria sobre o imobilizado apresentado nas demonstrações contábeis do Ministério da Defesa, parte dos laudos de avaliação requeridos, no valor de R$ 144,6 bilhões, não foi apresentada até o encerramento da auditoria, de modo que não foi possível avaliar as afirmações sobre os referidos valores, configurando-se, portanto, como limitação ao alcance da auditoria, nos termos da NBC TASP 260, itens 16.b e A21, e NBC TASP 705, item 6.b.
147.	Em face de compromisso do Ministério da Defesa de executar o plano de ação firmado nos termos do Acórdão 1760/2023-TCU-Plenário, o assunto será monitorado na auditoria anual de contas relativas ao exercício de 2024.
Provisões
11.1.2.	R$ 8,4 bilhões referentes a provisões reconhecidas pelo Ministério da Saúde não passíveis de verificação
(Relatório de Avaliação SFC/CGU 1479189 do Ministério da Saúde, item 2.3.5.1)
148.	No curso dos testes de auditoria realizados pela SFC/CGU, o Ministério da Saúde não apresentou a relação de processos com demandas judiciais até o encerramento da auditoria, de modo que não foi possível determinar se havia necessidade de ajustar os valores reconhecidos nas demonstrações contábeis, configurando-se, portanto, como limitação ao alcance da auditoria, nos termos da NBC TASP 260, itens 16.b e A21, e NBC TASP 705, item 6.b.
149.	O assunto foi tratado na Auditoria Anual de Contas do Ministério da Saúde, exercício de 2023, realizada pela SFC/CGU, e as recomendações serão tratadas por esse órgão de controle interno.
Créditos a Receber
11.1.3.	R$ 2,5 bilhões de créditos a receber e R$ 2 bilhões de respectivos ajustes para perdas sem verificabilidade ou suportabilidade, bem como valor potencialmente relevante de créditos da mesma natureza ainda não reconhecidos
(TC 026.323/2023-0 – Relatório de Auditoria do INSS abrangendo o FRGPS, item 3.1.2)
150.	O Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) apresenta em suas demonstrações o montante de R$ 2,5 bilhões de créditos previdenciários e respectivos ajustes para perdas.
151.	Sobre o montante apresentado não foi possível obter evidência suficiente e apropriada sobre a existência e grau de recuperabilidade de direitos por falta de verificabilidade ou suportabilidade quanto ao valor reconhecido, em especial quanto à identificação e mensuração individual dos créditos contendo informações como: identificação do devedor, datas dos pagamentos indevidos, valor inicial, valor atualizado, em caso de atualização, e correspondentes ajustes para perdas estimadas pelo não recebimento.
152.	Adicionalmente, não houve o reconhecimento de créditos da mesma natureza, cujo montante pode ser relevante, mas não possível de ser estimado. A dificuldade se refere à apuração dos benefícios previdenciários pagos com indícios de irregularidades, que depende de duas bases: os processos físicos pendentes de digitalização e os processos digitais ou já digitalizados cadastrados no sistema de monitoramento de benefícios MoB-Digital, no qual é feita a análise com vistas à apuração do eventual crédito previdenciário a ser reconhecido.
153.	O assunto foi objeto de deliberação por meio do Acórdão 1.465/2022-TCU-Plenário (TC 030.739/2021-7), da relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, cujo monitoramento foi realizado na auditoria sobre as demonstrações contábeis do INSS, abrangendo o FRGPS (TC 026.323/2023-0).
12.	MONITORAMENTO DE DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES
154.	O monitoramento das recomendações e determinações expedidas pelo TCU sobre as contas de governo, decorrentes dos relatórios de auditoria de contas anuais, é realizado nas auditorias dos componentes significativos do BGU (ver relação de processos conexos na capa deste relatório) e consta de seção específica dos referidos relatórios, conforme art. 35 da DN-TCU 198/2022.
155.	As deliberações de auditorias anteriores especificamente sobre as demonstrações consolidadas foram monitoradas no âmbito dos exames sobre as transações e saldos dos respectivos assuntos e os resultados encontram-se descritos nos itens 3.1.1 e 3.1.2 deste relatório.
13.	CONCLUSÕES
156.	Realizou-se, ao amparo da competência estabelecida no art. 71, incisos I, II e IV, da Constituição Federal, auditoria nas Demonstrações Contábeis Consolidadas da União (BGU), com apoio da Controladoria‑Geral da União (CGU), conforme previsto no art. 74, IV, da Constituição, realização de auditorias em demonstrações contábeis de componentes significativos do BGU.
157.	O conjunto completo das demonstrações contábeis consolidadas auditadas compreende o Balanço Patrimonial e o Balanço Orçamentário de 31 de dezembro de 2023, a Demonstração das Variações Patrimoniais para o exercício findo nessa data, a Demonstração dos Fluxos de Caixa e a Demonstração das Mutações do Patrimônio Líquido, bem como as correspondentes notas explicativas, incluindo o resumo das principais políticas contábeis.
158.	O objetivo da auditoria foi obter segurança razoável para concluir e emitir proposta de opinião sobre se as referidas demonstrações apresentam adequadamente, em todos os aspectos relevantes, a posição patrimonial e financeira em 31 de dezembro de 2023 e a execução orçamentária da União do exercício findo nessa data, de acordo com as práticas contábeis adotadas no Brasil aplicadas ao setor público, com vistas a subsidiar a emissão do Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República, relativas ao exercício de 2023.
159.	Concluiu-se que as distorções não corrigidas e as limitações à obtenção de evidência suficiente e apropriada, apresentadas na Seção 3 – Achados de Auditoria deste relatório, são materialmente relevantes, individualmente ou em conjunto, tanto em relação a classes específicas de transações e saldos contábeis quanto em relação às demonstrações contábeis consolidadas como um todo, mas os efeitos das distorções e os possíveis efeitos da impossibilidade de se obter evidência suficiente e apropriada não são generalizados.
160.	Por conseguinte, encaminhou-se à AudFiscal, unidade responsável pela consolidação da proposta de Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República, os achados consolidados na Seção 3 deste relatório e a proposta de opinião de auditoria para o BGU (Apêndice D), para compor o Capítulo 5 das Contas de Governo de 2023 - Auditoria do Balanço Geral da União.
14.	PROPOSTAS DE ENCAMINHAMENTO
161.	Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior e posteriormente ao gabinete do Ministro-Relator Vital do Rêgo, propondo:
161.1.	Com fundamento no art. 7º, § 3º, inciso I, da Resolução ‑ TCU 315/2020, determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que, no prazo de 120 dias a contar da notificação do acordão, formule e apresente a este Tribunal plano de ação para aprimorar o processo de consolidação, visando reduzir os saldos de transações intragrupo das demonstrações consolidadas da União até que sejam considerados imateriais, desde que o equilíbrio dessas demonstrações não seja comprometido e que não haja impacto na composição patrimonial ou no resultado patrimonial da União; e
161.2.	recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional, com fundamento no art. 11 da Resolução ‑ TCU 315/2020, que promova ações no âmbito dos órgãos/entidades que integram o BGU, para que adotem procedimentos com vistas ao cumprimento das normas de contabilização de reavaliação do imobilizado previstas no item 11.4.1 do MCASP, 9ª edição, e nos itens 51 a 56 da NBC TSP 07, inclusive realizando os ajustes necessários nos saldos iniciais do exercício de 2024, de maneira que os registros contábeis das variações positivas e negativas decorrentes da reavaliação de ativos e a apresentação e divulgação de seus efeitos nas demonstrações contábeis sejam realizados em conformidade com os requisitos estabelecidos na referida NBC TSP e no MCASP.
É o relatório.

VOTO

Em apreciação, auditoria financeira integrada com conformidade, realizada pela Unidade de Auditoria Especializada em Certificação de Contas (AudFinanceira), sobre as Demonstrações Contábeis Consolidadas da União, conhecidas como Balanço Geral da União (BGU), do exercício de 2023, com o objetivo de emitir opinião sobre se as referidas demonstrações apresentam adequadamente, em todos os aspectos relevantes, a posição patrimonial e financeira em 31/12/2023 e a execução orçamentária da União do exercício findo nessa data, de acordo com as práticas contábeis adotadas no Brasil aplicadas ao setor público.
2.	O trabalho foi autorizado nos termos do Acórdão 20/2023-TCU-Plenário (TC 030.530/2022-9), que aprovou as diretrizes para elaboração do relatório e parecer prévio sobre as Contas de 2023 do Presidente da República, conforme previsto no art. 71, inciso I, da Constituição Federal, art. 1º, inciso III, da Lei 8.443/1992, art. 1º, inciso VI, do Regimento Interno do TCU, art. 14, § 4º, incisos I (confiabilidade das demonstrações contábeis) e II (conformidade dos atos de gestão), da Instrução Normativa TCU 84/2020 e Anexo I da Portaria TCU 75/2023.
3.	Em termos de volume de recursos fiscalizados, considerando apenas os trabalhos realizados pelas equipes do TCU, registrou-se o montante de R$ 14,5 trilhões, na perspectiva patrimonial, a qual considera os bens e direitos, as obrigações e o patrimônio líquido da União, e de R$ 4,7 trilhões, na perspectiva orçamentária, que engloba as despesas empenhadas e as receitas arrecadadas.
4.	A fiscalização subsidiou a elaboração do Capítulo 5 do Relatório sobre as Contas do Presidente da República relativas ao exercício de 2023 e a emissão do respectivo Parecer Prévio, aprovado em 7/6/2023, por meio do Acórdão 1.126/2023-TCU-Plenário, da minha relatoria. 
5.	Recordo que, naquele parecer, o Tribunal emitiu opinião com ressalva sobre as demonstrações contábeis consolidadas da União, em razão da relevância das distorções detectadas.
6.	A fiscalização foi conduzida em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria-TCU 280/2010), que são consistentes com os Princípios Fundamentais de Auditoria do Setor Público (ISSAI 100), com os Princípios de Auditoria Financeira (ISSAI 200) e com os Princípios de Auditoria de Conformidade (ISSAI 400) das Normas Internacionais emitidas pela Organização Internacional das Instituições Superiores de Controle (Intosai).	
7.	Além dos achados das auditorias individuais que contribuíram para o relatório em exame visando à emissão de opinião de auditoria do BGU, os procedimentos de auditoria específicos, realizados no bojo deste processo sobre as demonstrações contábeis consolidadas, resultaram na identificação das seguintes distorções agregadas, a saber:
a) R$ 76,4 bilhões em distorções e R$ 145,2 bilhões em limitações de escopo no Ativo Total;
b) R$ 2,8 bilhões em distorções e R$ 8,4 bilhões em limitações de escopo no Passivo Exigível;
c) R$ 76,8 bilhões em distorções no Patrimônio Líquido; e
d) R$ 46,4 bilhões em distorções no Resultado Patrimonial.
8.	Com relação a esses achados, a AudFinanceira propôs (peças 47-49):
a) determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que, no prazo de 120 dias, (...) formule e apresente a este Tribunal plano de ação para aprimorar o processo de consolidação, visando reduzir os saldos de transações intragrupo das demonstrações consolidadas da União até que sejam considerados imateriais, desde que o equilíbrio dessas demonstrações não seja comprometido e que não haja impacto na composição patrimonial ou no resultado patrimonial da União; e
b) recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional, (...), que promova ações no âmbito dos órgãos/entidades que integram o BGU, para que adotem procedimentos com vistas ao cumprimento das normas de contabilização de reavaliação do imobilizado previstas no item 11.4.1 do MCASP, 9ª edição, e nos itens 51 a 56 da NBC TSP 07, inclusive realizando os ajustes necessários nos saldos iniciais do exercício de 2024, de maneira que os registros contábeis das variações positivas e negativas decorrentes da reavaliação de ativos e a apresentação e divulgação de seus efeitos nas demonstrações contábeis sejam realizados em conformidade com os requisitos estabelecidos na referida NBC TSP e no MCASP.
9.	No mérito, acompanho a proposta de recomendação e entendo pertinente que a determinação indicada seja convertida em recomendação com ajustes de texto, pelos motivos que passo a mencionar.
10.	O plano de ação sugerido pela unidade técnica decorre da constatação de distorção de valor de R$ 33,4 bilhões em transações Intra Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) não excluído nos demonstrativos consolidados do exercício de 2023. Essa distorção foi constatada durante os exames de auditoria relativos ao terceiro trimestre de 2023, tendo sido comunicada à Secretaria do Tesouro Nacional – STN (peça 21).
11.	As operações intraorçamentárias são aquelas realizadas entre órgãos e demais entidades da Administração Pública integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) e que, para evitar dupla contagem dos saldos dessas operações, utilizam-se contas de quinto nível igual a 2, cujos saldos são excluídos dos demonstrativos contábeis consolidados (subitem 7.10.1), conforme indicado na Macrofunção Siafi 020318 - Encerramento do exercício, de 22/12/2023.
12.	De acordo com a unidade técnica, o mecanismo estabelecido no Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP) e mencionado na Macrofunção Siafi 020318, embora permita a identificação de saldos e transações intraorçamentárias (Intra OFSS, no caso da União), não é suficiente para que ocorra a exclusão dessas transações.
13.	Registro que distorção similar foi detectada e comunicada à STN também no curso da auditoria do exercício de 2022. À época, a STN apresentou comentários e informações acerca das dificuldades e desafios que permearam a questão, de modo que as distorções não puderam ser corrigidas naquele exercício. Ante as considerações apresentadas, o TCU recomendou à STN, nos termos do Acórdão 1.415/2023-TCU-Plenário, in verbis:
9.1. recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional a revisão e o ajustamento dos procedimentos de consolidação das demonstrações contábeis da União de modo a eliminar as operações intragrupo até o limite em que o balanceamento dessas demonstrações não seja comprometido e que as operações não excluídas sejam consideradas imateriais em nível de classes de transações e saldos das demonstrações contábeis;
14.	No caso presente, a STN argumentou que (peça 31):
8. (...) apesar de o processo de consolidação contábil sugerir um procedimento simples de compensação e ou eliminação dos efeitos de transações retratadas na escrituração contábil, esclarece-se que tal processo também deve ser feito utilizando-se a técnica contábil conhecida como partidas dobradas, ou seja, método que consiste em registrar contabilmente determinado fato atribuindo valores a uma ou mais contas devedoras em contrapartida simultânea a uma ou mais contas credoras, evidenciando a origem de recursos no âmbito de um patrimônio e sua aplicação neste mesmo patrimônio. (sublinhei)
9. No âmbito do setor público, ressalte-se que tal técnica está prevista até mesmo no Capítulo I – Disposições Gerais – do Título IX – Da Contabilidade – da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, especificamente em seu art. 86, e no art. 133 do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, este ao tratar sobre as diretrizes gerais a serem observadas na Contabilidade e Auditoria dos órgãos e entidades federais. (...).

15.	De fato, a Lei 4.320/1964 prevê em seu art. 86 que a “escrituração sintética das operações financeiras e patrimoniais efetuar-se-á pelo método das partidas dobradas”. E o Decreto 93.872/1986 estabelece que o “registro sintético das operações financeiras e patrimoniais efetuar-se-á pelo método das partidas dobradas”.
16.	A STN ilustrou uma situação hipotética entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e a empresa pública federal Valec - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. O exemplo retrata um processo licitatório conduzido pelo Dnit e sob a égide da Lei 14.133/2021, para a contratação de empresa para elaborar estudos e projetos dentro de um ano para a construção de infraestrutura ferroviária. Nesse modelo, a Valec se sagraria vencedora do certame e apresentaria, como garantia para a execução contratual, caução em dinheiro a ser efetivada na Caixa Econômica Federal (CEF), devendo o valor depositado ser devolvido por ordem da autoridade competente (art. 7º, inciso I, do Decreto-Lei 1.737/1979) ou ser utilizado nas hipóteses prescritas no art. 139, inciso III, da Lei 14.133/2021. Essas transações exemplificadas seriam registradas contabilmente, conforme ressaltado pela STN, nas contas descritas no quadro a seguir (peça 31, p. 2-4):
Entidades	Débito / Crédito	Conta Contábil	Descrição da Conta Contábil	
Dnit	D	11111.00.00	Caixa e Equivalentes de Caixa em Moeda Nacional – Consolidado (F)	
	C	21882.00.00	Valores Restituíveis (F)	
Valec	D	11352.00.00	Depósitos Restituíveis e Valores Vinculados – Intra OFSS (F)	
	C	11111.00.00	Caixa e Equivalentes de Caixa em Moeda Nacional – Consolidado (F)	
17.	Assim, de acordo com a STN (peça 31, p. 4), os recursos em questão são controlados pela União, sendo necessária sua evidenciação por meio de suas demonstrações contábeis consolidadas e, considerando a técnica contábil das partidas dobradas, a consolidação de saldos recíprocos entre entidades pertencentes ao Orçamento Fiscal e da Seguridade Social, para fins de elaboração do Balanço Geral da União (BGU), eliminaria os valores registrados nas contas contábeis 11352.00.00 e 21882.00.00, representadas nos lançamentos exemplificados, e estaria assim registrado no BGU (valores ilustrativos):
Ativo		Passivo		
Ativo Circulante	1.000.000,00			
Caixa e Equivalentes de Caixa	1.000.000,00			
		Patrimônio Líquido	1.000.000,00	
		Patrimônio Social	1.000.000,00	
Total do Ativo	1.000.000,00	Total do Passivo e Patrimônio Líquido	1.000.000,00	
18.	A STN destaca que se o depósito do exemplo adotado tenha sido efetuado ao final de um período contábil e o respectivo documento comprobatório não tenha sido apresentado tempestivamente, o Dnit não teria conhecimento da transação realizada e condições efetivas de realizar o registro contábil ilustrado (peça 31, p. 4). Nessa situação, segundo a STN (peça 31, p. 5), não haveria possibilidade de eliminação dos registros no ativo ou no passivo e no resultado patrimonial do exercício somente da Valec, origem da transação, pois a desconsideração afetaria a consolidação para fins de elaboração do BGU e causaria desconciliação do saldo da Conta Única do Tesouro Nacional com o saldo da referida conta no Banco Central do Brasil, nos termos impostos pelo art. 7º, inciso VIII, combinado com o art. 6º, inciso I, todos do Decreto 6.976/2009, in verbis:
Art. 6º Integram o Sistema de Contabilidade Federal:
I - a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, como órgão central; e
(...)
Art. 7º Compete ao órgão central do Sistema de Contabilidade Federal:
(...)
VIII - promover a conciliação da Conta Única do Tesouro Nacional com as disponibilidades no Banco Central do Brasil.
19.	Por fim, a STN sugere que sejam considerados, nos termos do art. 15 da Resolução TCU 315/2020, os efeitos práticos das medidas aventadas na determinação formulada quanto aos riscos iminentes para a elaboração das demonstrações contábeis consolidadas da União.
20.	Entendo que as ponderações apresentadas pela STN são pertinentes, de modo que considero oportuno converter a determinação sugerida pela AudFinanceira em recomendação com o texto a seguir:
Recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional que adote as medidas necessárias a fim de aprimorar o processo de consolidação, visando reduzir os saldos de transações intragrupo das demonstrações consolidadas da União até que sejam considerados imateriais, desde que o equilíbrio dessas demonstrações não seja comprometido e que não haja impacto na composição patrimonial ou no resultado patrimonial da União.
Ante o exposto, voto para que o Tribunal adote a minuta de acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 17 de julho de 2024.

Ministro VITAL DO RÊGO 
Relator

ACÓRDÃO Nº 1424/2024 – TCU – Plenário

1. Processo TC 022.807/2023-3. 
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessados: Assessoria Especial de Controle Interno do Ministério da Fazenda; Banco Central do Brasil (00.038.166/0001-05); Secretaria do Tesouro Nacional (00.394.460/0409-50).
4. Órgão: Ministério da Fazenda.
5. Relator: Ministro Vital do Rêgo.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Unidade de Auditoria Especializada em Certificação de Contas (AudFinanceira).
8. Representação legal: não há.

9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria financeira integrada com conformidade, realizada com o objetivo de verificar a confiabilidade e a transparência das informações referentes às Demonstrações Contábeis Consolidadas da União, conhecidas como Balanço Geral da União (BGU), relativas ao exercício de 2023;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU (RITCU), em:
9.1. recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional, com fundamento no art. 11 da Resolução‑TCU 315/2020, que:
9.1.1. adote as medidas necessárias a fim de aprimorar o processo de consolidação, visando reduzir os saldos de transações intragrupo das demonstrações consolidadas da União até que sejam considerados imateriais, desde que o equilíbrio dessas demonstrações não seja comprometido e que não haja impacto na composição patrimonial ou no resultado patrimonial da União;
9.1.2. promova ações no âmbito dos órgãos/entidades que integram o Balanço Geral da União (BGU), para que adotem procedimentos com vistas ao cumprimento das normas de contabilização de reavaliação do imobilizado previstas no item 11.4.1 do MCASP, 9ª edição, e nos itens 51 a 56 da NBC TSP 07, inclusive realizando os ajustes necessários nos saldos iniciais do exercício de 2024, de maneira que os registros contábeis das variações positivas e negativas decorrentes da reavaliação de ativos e a apresentação e divulgação de seus efeitos nas demonstrações contábeis sejam realizados em conformidade com os requisitos estabelecidos na referida NBC TSP e no MCASP
9.2. apensar estes autos, com fundamento no art. 250, inciso I, do RITCU, ao processo de contas anuais do Ministério da Fazenda relativas ao exercício de 2023;
9.3. notificar sobre este acórdão o Ministério da Fazenda (MF) e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

10. Ata n° 29/2024 – Plenário.
11. Data da Sessão: 17/7/2024 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1424-29/24-P.

13. Especificação do quórum: 
13.1. Ministros presentes: Jorge Oliveira (na Presidência), Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz e Vital do Rêgo (Relator).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)
JORGE OLIVEIRA	(Assinado Eletronicamente)
VITAL DO RÊGO	
na Presidência	Relator	

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral