O projeto de Lei das Diretrizes Orçamentária para 2021 (PLDO 2021) trouxe novamente uma modificação sobre as regras que fixam o duodécimo dos poderes e órgãos autônomos do Estado da Paraíba. Refletindo o clima de incertezas trazido pela atual conjuntura, caracterizada por uma crise sanitária e econômica provocada pelo COVID-19, cujos impactos são imediatos sobre a dinâmica econômica local, e consequentemente sobre a arrecadação pública, o governador João Azevedo (Cidadania) buscou alterar as diretrizes orçamentárias do estado, vinculando a fixação do duodécimo dos poderes autônomos, ao resultado da economia e a situação fiscal do governo paraibano.

O que é o duodécimo?

O duodécimo é definido como um repasse de recursos do tesouro realizado pelo Poder Executivo, aos poderes Legislativo e Judiciário e para os órgãos autônomos, entre eles, o Ministério Público, a Defensoria Pública e o Tribunal de Contas. Trata-se de um montante que é calculado conforme a previsão da receita liquida arrecadada para um determinado ano.

O artigo 168 da Constituição Federal determina essa responsabilidade ao poder executivo, fixando que “os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º”. 

O repasse do duodécimo busca assegurar a autonomia administrativa e financeira dos poderes garantindo assim o princípio da separação entre os poderes de Estado. A sua concretização tem como objetivo impedir que o Judiciário e o Legislativo, tenha uma relação de subordinação financeira junto ao executivo, viabilizando a independência político-jurídica das instituições que compõe o ente Estado.

Breve histórico das mudanças na regra de fixação do duodécimo dos poderes e órgãos autônomos na LDO da Paraíba

Nos últimos anos, as regras que fixam o duodécimo dos poderes e órgãos autônomos tem sido destaque no debate sobre os projetos de diretrizes orçamentárias que chegam para ser discutidos na Assembleia Legislativa da Paraíba. Principalmente a partir de 2014, passasse a ver um debate anual que tem trazido modificações que vão desde a possibilidade de recomposição do valor real das transferências duodecimais, até o congelamento anual desses valores.

Em 2014, o art. 36 da LDO 2014 trazia o seguinte texto:

Art. 36. Os Poderes Legislativo e Judiciário, o Tribunal de Contas do Estado, o Ministério Público e a Defensoria Pública terão como limite para elaboração de suas propostas orçamentárias os montantes fixados para os respectivos “orçamentos” consignados no Quadro de Detalhamento das Despesas, anexo à lei orçamentária de 2013, vinculados a fontes de recursos “00” e/ou “01”, acrescidos da variação do IPCA entre julho de 2012 e junho de 2013, excluindo-se, no caso do Poder Judiciário às dotações vinculadas a unidade orçamentária “05.102”.

Esse texto mostra que o duodécimo repassado para os poderes, tinha como limite o orçamento do ano anterior (2013), ligados às fontes de recursos 00 e/ou 01, acrescido da variação do IPCA acumulado entre julho de 2012 e junho de 2013.

Em 2015, o PLDO trouxe uma proposta de alteração nessas diretrizes, porém, após processo de emendas na Assembleia Legislativa, acabou sendo vetada pelo Poder Executivo, e mantido o texto de 2014.

Em 2016, o projeto de lei enviado aos parlamentares trouxe uma proposta de mudança no texto do art. 36, que por sua vez, buscava retirar o dispositivo de correção pelo IPCA, vinculando os duodécimos dos poderes à percentuais de participação sobre a Receita Ordinária Liquida (Receitas arrecadadas pelo tesouro estadual vinculadas às fontes de recursos 100, 101, 110 e 112). O texto proposto para esse artigo no projeto foi o seguinte:

Art. 36. Os Poderes e Órgãos abaixo discriminados elaborarão suas propostas orçamentárias em relação à Receita Ordinária Liquida, até o limite de:

• Assembleia Legislativa – 3,86%
• Tribunal de Contas – 1,82%
• Tribunal de Justiça – 7,74%
• Ministério Público – 3,23%
• Defensoria Pública – 1,18%

Na época, conforme relato das entidades envolvidas no processo de negociação dessa regra, parlamentares da situação, em negociação com representantes dos poderes, alteraram esse novo texto do projeto proposto pelo Executivo, através de emenda, retirando os percentuais de vinculação e retornando a base limite do orçamento às despesas fixadas na lei do ano anterior, acrescidas das suplementações que venham a ocorrer durante o exercício, atualizadas por um indexador de crescimento de 5,51% para o exercício subsequente.

Em 2017, o PLDO chegou na ALPB com um novo texto para o art. 36, que, por sua vez, passa a ser o art. 35. O projeto trouxe um conteúdo que foi aprovado sem grandes debates, diferentemente do que ocorreu nos anos anteriores. Com essa decisão, a ALPB aprovou um dispositivo que gerou efeitos significativos sobre a construção do orçamento dos poderes e órgãos autônomos, para o ano de 2017, e para os anos subsequentes. O texto foi o seguinte:

Art. 35. O Poder Legislativo e o Judiciário, os Tribunais de Contas, o Ministério Público e a Defensoria Pública terão como base para elaboração de suas propostas orçamentárias o total da despesa fixada na Lei Orçamentária de 2016, acrescida das suplementações, para os referidos Poderes e Órgãos.

Esse novo texto retirou do orçamento dos poderes a correção do valor real do duodécimo, atrelada anteriormente ao IPCA (LDO 2014 e LDO 2015) e depois vinculada a um indexador de 5,51% (LDO 2016). Dessa forma, o Poder Executivo, através da LDO 2017, congelou o orçamento dessas unidades, não incorporando nenhuma variação que viesse a corroborar com a manutenção do “poder de compra” dos orçamentos, da autonomia dos poderes, bem como de uma possível ampliação das suas atividades. Em 2018 e 2019, o texto foi mantido com o mesmo conteúdo, trazendo um congelamento que durou três anos seguidos, afetando duramente a manutenção das atividades administrativas dessas unidades.

Além dos problemas causados pelo congelamento de seus orçamentos durante três anos consecutivos, os poderes ainda passaram pelo ônus causado pelo fato do Governo Estadual não repassar o duodécimo previsto na lei orçamentária anual. Foi uma prática constante o poder executivo, após publicar a LOA, divulgar um Cronograma Mensal de Desembolso com valores previstos de duodécimos rebaixados aos estabelecidos na lei aprovada pela ALPB. A exceção foi verificada apenas para Assembleia Legislativa.

Para 2020, o poder executivo propôs trazer novamente o texto de 2014, que garantia um orçamento para o ano subsequente corrigido pelo IPCA do período anualizado de julho de 2018 a junho de 2019, tendo como base o orçamento do ano anterior. Com essa medida, após 3 anos, os poderes e órgãos detalhados no Art. 35 da LDO, teriam seus orçamentos descongelados.

O PLDO 2020 foi enviado para ALPB com o seguinte texto:

Art. 35. O Poder Legislativo e Judiciário, o Tribunal de Contas do Estado, o Ministério Público e a Defensoria Pública terão como limite para elaboração de suas propostas orçamentárias o total da despesa fixada na Lei Orçamentária de 2019, mais as suas suplementações, vinculada às fontes “100, 101, 110 e 112”, acrescida do IPCA de julho de 2018 a junho de 2019, para os referidos Poderes e Órgãos.

Durante a tramitação na Assembleia Legislativa, com a participação dos deputados, dos presidentes dos poderes e órgãos autônomos e dos presidentes de entidades representativas dos servidores públicos dessas unidades, o texto do artigo 35 passa por emendas, sendo agora chamado de artigo 34. No dia 12 de julho de 2019, a LDO 2020 foi então publicada em diário oficial, porém com este artigo vetado.

No dia 09 de agosto, a LDO 2020 foi republicada, trazendo novamente o regramento do duodécimo fruto da negociação instaurada na casa legislativa, que passa a conter o seguinte critério para o artigo 34:

Art. 34. O Poder Legislativo e Judiciário, o Tribunal de Contas do Estado, o Ministério Público e a Defensoria Pública terão como limite para elaboração de suas propostas orçamentárias o total da despesa fixada na Lei Orçamentária de 2018, vinculada às fontes “100, 101, 110 e 112” acrescida do IPCA de julho de 2017 a junho de 2019, para os referidos Poderes e Órgãos.

Esse novo texto produziu um descongelamento do duodécimo repassado pelo poder executivo aos poderes, determinando que a proposta orçamentária dessas unidades teriam como limite o total da despesa fixada na Lei Orçamentária anual de 2018 (orçamento de dois anos anteriores), vinculada às fontes “100, 101, 110 e 112”, majorada por uma correção gerada pelo IPCA de julho de 2017 a julho de 2019 (inflação acumulada de vinte e quatro meses). Essa determinação foi salutar para os poderes, sobretudo pelo fato deles estarem com seus duodécimos congelados há 3 anos.

Assim como pode ser visto na tabela 1, os poderes e órgãos autônomos tiveram seus orçamentos, vinculados a fonte 100 e 101, acrescidos em 7,91% (IPCA-IBGE de julho de 2017 a junho de 2019) para o exercício de 2020. Vale destacar que essa correção não foi suficiente para recompor as perdas sofridas pelos orçamentos dos poderes e órgãos, tanto em relação a perda inflacionária do período, como também no que tange ao crescimento da receita corrente liquida do estado.

Uma perda trazida pelo PLDO 2020 foi a exclusão do parágrafo 4, do artigo 35, presente na LDO 2019, que estabelecia que nenhum Poder ou Órgão poderia ter como orçamento um valor inferior ao orçamento efetivamente executado no ano anterior. O texto da LDO 2019 dizia o seguinte:

Art. 35. § 4º Nenhum Poder ou Órgão referido no caput terá como orçamento para o exercício de 2019, valor inferior ao orçamento efetivamente executado no ano anterior, vinculado às fontes “100” e “101”, acrescidas de suas suplementações, respeitados os limites impostos pela Lei Estadual nº 11.034/2017 e Emenda Constitucional nº 95/2016.

Essa determinação esteve presente em todas LDO’s dos anos anteriores, logo a retirada desse dispositivo do texto da LDO 2020 se configurou com uma importante perda sobre as regras de construção dos orçamentos dos poderes, haja vista que grande parte do duodécimo dessas unidades são dirigidos para gastos obrigatórios que anualmente apresentam um crescimento natural em seus dispêndios.

Artigo 34 do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias 2021 (PLDO 2021)

O texto que consta no artigo 34 do PLDO 2021 da Paraíba, cujo teor trata sobre a construção do orçamento do Poder Legislativo e Judiciário, do Tribunal de Contas do Estado, do Ministério Público e da Defensoria Pública, a cada ano tem sido alvo constante de alterações por parte do poder executivo, instaurando uma negociação quase que permanente pela disputa por orçamento entre essas unidades orçamentárias do Estado. Para 2021, o governo trouxe o seguinte texto, que deverá ser emendado ou aprovado pelo poder legislativo paraibano:

Art. 34. Fica Estabelecido que o valor das propostas orçamentárias para o exercício de 2021, e respectivo limite para fixação da despesa, do Poder Legislativo e Judiciário, do Tribunal de Contas do Estado, do Ministério Público e da Defensoria Pública, será o valor aprovado na Lei nº 11.627, de 14 de janeiro de 2020 – LOA 2020, vinculada às fontes “100, 101, 110 e 112”, podendo ser acrescido do IPCA de julho de 2019 a junho de 2020, para os referidos Poderes e Órgãos, a depender da conjuntura econômica e da situação fiscal do estado.

Assim como pode ser visto no artigo mencionado acima, o governo estadual, após congelar o orçamento dos poderes entre os anos de 2017 e 2019, e aplicar uma correção inflacionária não suficiente para recompor o poder de compra dos duodécimos repassados, volta a pleitear uma flexibilização das regras impostas para formação do duodécimo repassado para os poderes. Nota-se que, na medida em que vincula possíveis incrementos desses repasses, não mais à inflação acumulada de 24 meses, mas sim de apenas 12 meses (julho de 2019 a junho de 2020), e a depender da conjuntura econômica e da situação fiscal do Estado, frente a uma pandemia que está trazendo severos efeitos econômicos em todas a unidades da federação, o governo paraibano estipula um gatilho de correção que dificilmente será acionado sobre o orçamento dos poderes para o ano de 2021.

Essa possibilidade de não correção é extremamente preocupante para a manutenção da prestação dos serviços dos poderes, bem como para a efetivação das suas autonomias administrativas. Podemos aliar essa restrição à problemas que já afetam os atuais orçamentos, a saber:

• Congelamento sofrido durante anos pelos orçamentos dos poderes e órgãos autônomos;
• Incremento orçamentário em 2020 abaixo das perdas geradas pelo período de congelamento e inferior ao crescimento da Receita Corrente Liquida do Estado verificada nos últimos anos;
• Aumento da contribuição dos servidores à PBPREV de 11% para 14% de seus vencimentos ou subsídios;
• Aumento da contribuição patronal à PBPREV de 22% para 28% (contribuições para o fundo previdenciário);
• Efeito cascata do aumento de 16,3%, em 2019, do subsídio dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre os valores pagos aos membros do Tribunal de Justiça, do Tribunal de Contas do Estados e do Ministério Público da Paraíba, em detrimento a manutenção de um orçamento que vinha há três anos congelados;
• Proibição da PBPREV de pagar a licença para tratamento de saúde, do salário família, da licença maternidade e do auxílio reclusão de servidores ativos. A hipótese mais provável é de que os pagamentos de auxílio-doença e salário-maternidade passem a correr à conta do órgão ao qual o servidor em atividade estiver vinculado, que não receberia receitas adicionais como contrapartida.
• Queda de arrecadação sofrida pelos fundos especiais dos poderes diante da crise sanitária e econômica, afetando diretamente o desempenho financeiro dos recursos diretamente arrecadados (fonte 270).

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